Contratos de gestão e organizações sociais: como o modelo redefine a provisão de serviços públicos e o que a lei exige para funcionar com segurança

O modelo das Organizações Sociais reorganizou a fronteira entre Estado e sociedade civil ao permitir que entidades privadas sem fins lucrativos, qualificadas como OS, executem atividades de interesse público sob metas e indicadores mensuráveis. A base legal está na Lei 9.637 de 1998, que institui a qualificação como OS e o contrato de gestão como instrumento de parceria, posteriormente reconhecidos pelo Supremo Tribunal Federal na ADI 1.923, com condicionantes de transparência, impessoalidade e controle. A jurisprudência consolidou a viabilidade do arranjo, mas também reforçou que sua legitimidade depende de governança robusta, avaliação de desempenho e prestação de contas compatíveis com recursos públicos.

O que é uma OS e como se estrutura o contrato de gestão

A Lei 9.637/1998 delimita quem pode ser OS e os requisitos para a qualificação. Ela exige estatuto com finalidade não lucrativa, conselho de administração e diretoria, previsão de participação de representantes do Poder Público e da comunidade no órgão colegiado de deliberação superior, bem como a publicação anual de relatórios financeiros e de execução do contrato de gestão. Esses requisitos materializam a dupla natureza do modelo: flexibilidade privada com contrapesos públicos de controle.

O contrato de gestão fixa metas, prazos e critérios objetivos de avaliação por indicadores de qualidade e produtividade, devendo observar legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e economicidade. A lei ainda prevê comissão de avaliação para monitorar resultados e disciplina a execução e a fiscalização, deslocando o foco do controle de meios para o controle de resultados.

Pessoal, compras e a flexibilidade gerencial das OS

Por não integrarem a Administração Pública, as OS contratam recursos humanos via CLT e podem receber servidores públicos por cessão, mantendo-se a responsabilidade por metas de desempenho. O STF assentou que empregados de OS não são servidores estatutários e que a seleção e remuneração seguem regimes privados, sem afastar princípios de impessoalidade e transparência. A lei autoriza ainda a edição de regulamento próprio de compras e contratações da OS, que deve ser publicado até 90 dias após a assinatura do contrato, servindo como trilho para aquisições com recursos públicos fora do regime geral de licitações, sempre sob controle finalístico e financeiro do órgão supervisor e dos tribunais de contas.

STF, TCU e a padronização de boas práticas

No julgamento da ADI 1.923, o STF reconheceu a constitucionalidade do modelo, condicionando-o ao respeito a processos objetivos e públicos de qualificação e seleção, além da observância de princípios administrativos nos contratos de gestão. O TCU, por sua vez, consolidou orientações sobre a celebração e a avaliação desses contratos, destacando a necessidade de chamamento público, a definição clara de metas e a adoção de indicadores capazes de aferir eficácia, eficiência, efetividade e economicidade. Em acórdãos como os de número 3.239/2013 e 2.057/2016, o Tribunal detalhou atributos de qualidade dos indicadores e reforçou a obrigatoriedade de instrumentos de avaliação independentes.

Cláusulas típicas de um contrato de gestão eficiente

Contratos maduros costumam conter plano de trabalho com metas anuais, linha de base e metodologia de mensuração, matriz detalhada de indicadores e respectivos pesos, cronograma de repasses vinculados a marcos verificáveis, regulamento de compras e contratações publicado, políticas de integridade e controles internos, governança com comitê gestor e comissão de avaliação com especialistas, regras de auditoria independente, mecanismos de revisão extraordinária diante de choques exógenos, e sanções por descumprimento. Essa engenharia contratual está alinhada às cartilhas governamentais e a referências de controle externo desenvolvidas para o modelo OS.

Evidências de desempenho e casos de atenção

A literatura nacional e levantamentos recentes sugerem ganhos de eficiência em hospitais geridos por OS quando comparados à administração direta, embora os resultados variem por desenho contratual, qualidade dos indicadores e capacidade de fiscalização do ente contratante. Estudos econométricos e compilações setoriais apontam maiores escores de eficiência hospitalar sob gestão de OS’s e crescimento do uso do modelo, sobretudo em saúde. Ao mesmo tempo, diagnósticos recentes observam lacunas de base de dados nacional e heterogeneidade de transparência entre entes federados.

O modelo também acumula episódios que exigem aprimoramentos. Investigações de desvios na área da saúde e análises tecnocráticas sobre riscos contratuais revelam fragilidades de governança, especialmente quando o regulamento de compras é frágil, a comissão de avaliação é inoperante ou os repasses são feitos sem lastro em metas. Esses achados sustentam a agenda de reforço de controles, sem confundir falha de execução com vício do desenho.

Como mitigar riscos e fortalecer compliance nos contratos de gestão

Três eixos práticos maximizam a segurança jurídica. O primeiro eixo é a qualificação e seleção com chamamento público, definição de critérios objetivos e due diligence de integridade e capacidade operacional, conforme orientações do TCU. O segundo eixo contempla a instituição de metas e indicadores robustos, aderentes a guias de medição de desempenho e a boas práticas de auditoria, com avaliador independente e trilhas documentais de dados. Por fim, o terceiro eixo consiste em uma governança contratual ativa, com comitê gestor, comissão de avaliação composta por especialistas da área e transparência ativa de relatórios e auditorias, inclusive no Diário Oficial e no portal do órgão supervisor.

O papel do ente público: fiscalização por resultados

Mais do que fiscalizar notas de empenho, a Administração deve medir entregas. Isso demanda equipes capacitadas para modelar indicadores e analisar relatórios técnico-financeiros, amarrando repasses a marcos de desempenho. Diretrizes oficiais e manuais recentes têm reforçado a necessidade de avaliações periódicas, visitas in loco e auditorias externas, deslocando o foco do procedimento para o impacto. A experiência comparada mostra que contratos com métricas claras e governança de dados reduzem contencioso e aumentam previsibilidade orçamentária.

Visão gerencial: quando o modelo entrega valor

Para o gestor público, o modelo OS é uma opção discricionária que faz sentido quando o órgão consegue definir com precisão o que deseja comprar em termos de resultado, estruturar mensuração e sustentar fiscalização por desempenho. Para a entidade parceira, o desafio é atuar com disciplina empresarial, transparência e compliance, sabendo que sua legitimidade será testada na entrega. A combinação de metas claras, indicadores auditáveis e governança ativa é o que converte flexibilidade em eficiência, sem perder o controle público sobre o interesse coletivo.

Conclusão

As Organizações Sociais e os contratos de gestão compõem um arranjo legítimo e já consolidado no ordenamento, desde que praticado com os antídotos corretos contra riscos típicos de delegação. A lei fornece estrutura e o STF deu o norte constitucional. Cabe aos contratantes e às OS transformar o texto em prática de resultados: seleção pública e objetiva, metas e indicadores consistentes, avaliação independente, integridade e transparência. Onde essas peças se encaixam, o modelo entrega serviços de maior qualidade com accountability. Onde elas falham, abre-se espaço para desperdício e descrédito. O caminho de aprimoramento passa por dados melhores, padronização de métricas e profissionalização contínua da fiscalização por resultados e da governança.